La Pologne a engagé un plan de modernisation de ses forces armées qui prévoit une enveloppe de 40Mds€ sur la période 2013-2022 pour notamment renouveler sa flotte de sous-marins, acquérir hélicoptères et drones et se doter d’une défense aérienne. La part du PIB polonais alloué à la défense est l’une des plus importantes des États membres de l’UE (1,95% du PIB en 2013, soit environ 8Mds€). Le ministre polonais des Affaires étrangères Radoslaw Sikorski déclare en juin 2014: « Un contingent renforcé de militaires américains et européens doit être déployé en Pologne ». La Pologne, un acteur de la défense européenne: cette série issue du dossier stratégique de la lettre de l’IRSEM 3-2014 est publiée sur notre site avec l’aimable autorisation de Barbara Jankowski que nous remercions très chaleureusement. Une traduction en polonais a été réalisée par le Centre de Civilisation Française et d’Etudes Francophones.
Par Josselin Dravigny, IRSEM
La France et la Pologne ont publié leur livre blanc respectivement en avril et en mai 2013. Dans les deux cas, il s’agit d’un document couvrant l’ensemble des aspects stratégiques de la politique française et polonaise en matière de sécurité et de défense nationale. Cet exercice n’est pas le premier auquel se prête la France, puisque c’est son quatrième livre blanc depuis 1972. Le livre blanc polonais, quant à lui, est le premier exercice en la matière puisqu’il remplace différents documents existants. Cette différence en termes d’expérience se ressent, notamment sur l’aspect méthodologique. Ainsi, on constate que le document français comporte un degré d’opérationnalisation important puisqu’il se veut concret en fixant l’ambition stratégique du pays et la trajectoire financière du budget des armées, alors que le livre blanc polonais n’a pas vocation à déboucher sur une programmation. Une autre différence réside dans le périmètre couvert par les livres blancs : la Pologne adopte une approche globale de la sécurité et des menaces encourues, alors que la France se concentre de façon plus précise sur les questions de défense. En outre, le livre blanc polonais organise une distinction entre ce qui touche à la sécurité et à la défense nationale, tandis que le livre blanc français n’envisage pas de différence entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, en considérant que la protection de la souveraineté se fait majoritairement à l’extérieur des frontières nationales.
Ces différences étant présentées, le regard croisé sur les deux livres blancs représente un intérêt réel car, outre le fait qu’ils soient récents, les deux pays ont en commun d’être membres de l’UE, de l’OTAN, de l’OSCE et forment avec l’Allemagne, le Triangle de Weimar. Une analyse comparée de ces deux documents permet de montrer que la France et la Pologne ont une communauté de vue sur les caractéristiques du système international actuel et sur le cadre sécuritaire à adopter, mais qu’elles perçoivent et hiérarchisent différemment les risques et les menaces en fonction de facteurs historiques et d’intérêts nationaux propres.
UNE COMMUNAUTE DE VUE SUR LES CARACTERISTIQUES DU SYSTEME INTERNATIONAL
Il existe de prime abord une certaine communauté de vue entre la France et la Pologne, notamment sur les questions de sécurité globale, qui se reflète largement dans ces deux documents publiés en 2013.
1.1 Un constat commun sur les récentes évolutions majeures du système international
Les deux livres blancs partent d’un même constat en identifiant plusieurs bouleversements récents du système international ; c’est la raison pour laquelle ces travaux ont été demandés par les chefs d’Etat français et polonais. La crise économique et financière qui touche le système international depuis 2008 constitue la première rupture majeure sur laquelle la France et la Pologne font consensus puisque le ralentissement de la croissance frappe surtout les pays développés, qui perdent de l’influence et leur marge de manoeuvre par rapport aux puissances émergentes. Les révolutions arabes constituent une deuxième évolution majeure puisque, lorsqu’elles ne débouchent pas sur une situation de guerre civile comme en Syrie, les pays concernés par ces contestations connaissent une longue période révolutionnaire dont le résultat est très difficile à anticiper. L’évolution stratégique des Etats-Unis au profit de l’Asie-Pacifique est un troisième bouleversement décrit par les deux documents qui s’inquiètent du fait que les Etats-Unis abandonnent progressivement leur rôle de gendarme du monde depuis la fin de la guerre froide, au détriment du continent européen. Enfin, la « crise multiforme » que connaît l’UE depuis quelques années représente une quatrième évolution majeure, dans la mesure où l’existence et la légitimité de l’UE font l’objet de nombreuses contestations. La méfiance vis-à-vis de Bruxelles mais aussi entre Etats membres affaiblit le projet européen à un moment où les partenaires européens ont besoin de coopérer pour surmonter ces difficultés économiques et politiques, mais aussi pour assurer leur sécurité.
Du fait de leur ampleur et de leur caractère inédit, ces quatre bouleversements sont porteurs de risques et de menaces à la stabilité du système international. Outre ces évolutions stratégiques, les deux livres blancs s’accordent également sur les principaux risques et menaces globales qui pèsent sur la sécurité internationale.
1.2 Une perception similaire des risques et menaces globales au système international
Tout d’abord, les deux documents insistent sur la menace que peut représenter le manque de respect du traité sur la non-prolifération des armes nucléaires. A ce titre, le programme iranien d’enrichissement nucléaire inquiète les deux pays. De même, la menace balistique, la prolifération des vecteurs et l’utilisation éventuelle d’arsenaux chimiques sont identifiées comme étant des facteurs d’insécurité. Plus globalement, l’augmentation importante et rapide des dépenses militaires et des arsenaux conventionnels constitue une menace pour ces deux pays. Enfin, le développement des capacités informatiques offensives de certains Etats est également perçu comme une source d’instabilité du système international.
Une autre menace globale identifiée par les deux livres blancs réside dans les problèmes posés par les Etats en déliquescence, voire faillis. Alors que l’ordre international s’est fondé sur la souveraineté étatique, c’est bien l’incapacité d’exercer ces responsabilités régaliennes pour certains Etats qui est porteuse de risques pour la sécurité régionale et internationale (guerres civiles, développement du terrorisme et de la criminalité organisée, etc.) Les deux documents s’accordent sur la dimension stratégique de ce phénomène puisque bon nombre des Etats concernés se trouvent dans le voisinage de l’Europe.
En outre, la France et la Pologne considèrent que la mondialisation a un impact sur la stabilité du système international en agissant comme un « accélérateur et un amplificateur » des risques et des menaces. Ainsi, le terrorisme et la criminalité organisée se renforcent grâce à ce phénomène qui leur permet de traverser les frontières et de peser sur la communauté internationale. La question énergétique est également primordiale, tout comme la multiplication des échanges qui favorise les trafics et la piraterie. Les risques technologiques et cybernétiques prennent aussi une ampleur considérable à cause de la mondialisation et des nouvelles technologies, tout comme les risques naturels et sanitaires liés au changement climatique.
1.3 Un cadre sécuritaire commun : entre dimension européenne et lien transatlantique
Face à ces évolutions majeures et à ces menaces globales, les deux documents préconisent les mêmes adaptations, à savoir un approfondissement de l’UE et un soutien apporté aux transformations actuelles de l’OTAN.
Premièrement, les deux documents insistent sur l’approfondissement du volet de sécurité et de défense de l’UE et militent en faveur d’une vision stratégique européenne dans ce domaine. En outre, les deux pays veulent approfondir la PSDC en vue d’en faire un instrument civil et militaire aux services des intérêts de l’UE, tout en lui permettant de déployer des opérations multidimensionnelles communes. De même, ces documents soutiennent le processus de coopération européenne en termes de stratégies industrielles relatives à la défense, mais aussi en termes de capacités militaires dans un contexte de crise budgétaire en Europe. Enfin, la France et la Pologne insistent sur l’importance de renforcer les relations entre l’UE et la Russie.
Deuxièmement, ces deux documents réaffirment le soutien inconditionnel de leur pays à l’Otan en soulignant l’engagement plein de la France et de la Pologne dans l’Alliance. Les deux pays appuient les transformations que connaitra cette organisation après son retrait d’Afghanistan pour aller dans le sens d’un renforcement de sa fonction de défense collective et de dissuasion telle qu’elle est énoncée dans l’article 5 du traité de Washington. En outre, la France et la Pologne insistent sur la nécessité d’intensifier la coopération entre l’UE et l’OTAN pour que ces deux organisations soient com-plémentaires – et non concurrentes – dans leurs actions.
DES MENACES ET DES PRIORITES STRATEGIQUES HIERARCHISEES DIFFEREMMENT SELON DEUX CONCEPTIONS DE LA SECURITE
Même si les livres blancs français et polonais dressent un même constat sur le système international, il existe entre ces deux pays certaines différences en termes de perception des menaces et de hiérarchisation des priorités stratégiques, qui proviennent à la fois de facteurs historiques mais aussi de conceptions sécuritaires distinctes.
2.1 Le poids des facteurs historiques dans la conception de la sécurité
La Pologne a une histoire et une géographie singulières qui influencent largement sa conception actuelle de la sécurité. Ballotée entre indépendance relative et disparition pure et simple de la carte de l’Europe (entre 1795 et 1918), composée de grandes plaines propices aux invasions, la Pologne ressent toujours un sentiment d’insécurité. Après la reconnaissance par l’Allemagne de la ligne Oder-Neisse en 1990 comme frontière officielle à l’ouest de la Pologne, seule l’est constitue une menace pour le pays, représentée par la Russie. Cette crainte explique pourquoi les Polonais ont souhaité devenir membre de l’OTAN en 1999 puis de l’UE en 2004.
La France a une histoire radicalement différente de celle de la Pologne puisqu’elle a longtemps été une puissance mondiale, outre ses expériences coloniales. Après avoir été le théâtre de plusieurs conflits, la France a été l’un des six membres fondateurs de l’UE en 1950 et entendait jouer un rôle moteur dans le processus de construction européenne, tout en participant à l’Alliance Atlantique depuis 1949. Dès lors, ses frontières sont assurées d’autant plus que le pays dispose également d’un siège permanent au Conseil de sécurité de l’ONU, lui assurant une stature internationale. Malgré un système international bipolaire partagé entre les Etats-Unis et l’URSS lors de la guerre froide, la France acquiert son autonomie stratégique en se dotant de l’arme nucléaire en 1960. Avec l’effondrement du bloc soviétique et le déclin relatif du continent européen, le pays tente de relancer la dynamique de construction européenne tout en continuant d’affirmer son rôle global.
Les facteurs historiques pèsent sur la perception de la menace puisque la France et la Pologne, deux pays avec une histoire tout à fait différente, n’ont actuellement pas la même conception de la sécurité.
2.2 Des enjeux nationaux similaires mais deux conceptions différentes de la sécurité
La France et la Pologne ont les mêmes enjeux nationaux principaux, à savoir la préservation de leur souveraineté nationale et de leur intégrité territoriale, la protection de l’Etat et de sa population. Cela étant, ces deux pays adoptent des conceptions de mise en oeuvre de leur sécurité différentes.
Le sentiment de perpétuelle insécurité vis-à-vis de l’est conduit les Polonais à se concentrer sur leurs limites territoriales en adoptant une conception essentiellement nationale de la sécurité qui se retrouve dans le livre blanc de 2013. Ainsi, la Pologne envisage sa sécurité nationale essentiellement à l’intérieur de ses frontières. Le document polonais n’établit pas de continuité entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, ce qui influe largement sur la fixation des priorités stratégiques du pays.
A l’inverse, la France ne perçoit « aucune menace militaire conventionnelle directe et explicite contre son territoire » et a tendance à concevoir la sécurité au-delà de ses frontières, en adoptant le principe selon lequel la préservation de la souveraineté nationale se fait tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de son territoire. De fait, le livre blanc français envisage à la fois la sécurité nationale, mais aussi la sécurité internationale, afin de garantir les enjeux du pays. Ainsi, la stabilité internationale influe sur la sécurité nationale, rendant nécessaire la prise en compte de ces deux échelles dans la fixation des priorités stratégiques.
2.3 Une perception différente des menaces et des priorités stratégiques
La Pologne insiste principalement sur les inquiétudes relatives au comportement de la Russie. En effet, la menace que représente pour la Russie l’élargissement de l’OTAN ainsi que la politique de puissance menée par Moscou actuellement ne font qu’accroître l’incertitude dans cette région. En outre, le document polonais identifie des foyers de tension en Europe de l’est comme étant des sources d’inquiétude pour la sécurité de la Pologne : la situation dans la région de la Mer Noire et de la Mer Caspienne, avec notamment la montée des tendances séparatistes et des tensions ethnico-religieuses, fait l’objet d’une attention particulière. Cette conception « stato-centrée » de la sécurité explique également pourquoi le document adopte une vision élargie des menaces en identifiant des menaces non-militaires. Cette fixation des priorités stratégiques se fait au détriment des menaces plus lointaines puisque les facteurs d’instabilité au Moyen-Orient, le comportement de l’Iran et les sources de conflits en Asie du Sud ne sont que brièvement évoqués par le document. De même, aucune priorité stratégique n’est accordée au continent africain. Enfin, même si la Pologne participe à plusieurs opérations extérieures, elle est passée en termes de troupes déployées du 10ème rang mondial en 1999 au 23ème actuellement. Ainsi, il semblerait que la volonté d’apparaître comme un acteur dynamique dans l’UE et dans l’OTAN serait en train de s’amenuiser.
Au contraire, la France se concentre autant sur la sécurité nationale que sur la sécurité internationale, tout en se décrivant comme un acteur à la fois européen et global. Dans ses ambitions européennes, la France doit faire face aux menaces qui pèsent sur son propre continent afin de conserver son rôle moteur dans la construction européenne. Ainsi, le document français identifie la croissance du budget militaire de la Russie comme étant une source d’inquiétude en le reliant aux manifestations de puissance et à sa situation de fournisseur quasi exclusif d’énergie aux pays européens. En considérant son espace régional stable et pacifié depuis le règlement de la question balkanique, la France se focalise sur la sécurité de son voisinage proche. De fait, le Maghreb et le Moyen-Orient, qui revêtent une grande importance en raison de leurs relations spécifiques avec la France, font l’objet d’une attention particulière dans un contexte instable. Le Sahel et l’Afrique subsaharienne représentent aussi une priorité stratégique pour la France qui entend jouer un rôle prépondérant dans cette zone, pour assurer la sécurité régionale et donc internationale. L’éradication des menaces pesant sur la façade atlantique du continent africain est aussi un objectif prioritaire, ce qui se traduit par une lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme. Dans ce contexte, le soutien français apporté à la formation d’une architecture de sécurité collective en Afrique prend tout son sens. Alors que les Etats-Unis semblent se désengager du voisinage de l’Europe, la France appelle à une prise en compte européenne des menaces qui pèsent sur son environnement. Le document perçoit également des menaces géographiquement plus lointaines mais qui doivent également attirer l’attention de la France afin de veiller à la sécurité du système international. Ainsi, les facteurs d’instabilité pla-nant sur le Golfe Arabo-persique représentent une importance particulière pour la France, tout comme la montée des tensions en Asie-Pacifique.
En ayant deux conceptions distinctes de la sécurité, la France et la Pologne perçoivent les menaces et fixent leurs priorités stratégiques différemment. Alors que le livre blanc polonais se concentre essentiellement sur la sécurité de ses frontières nationales et de son voisinage proche, le document français prend en compte toute menace à la stabilité internationale à partir du moment où elle devient un facteur d’insécurité nationale.
CONCLUSION
Il existe entre la France et la Pologne une communauté de vue sur l’état du système international. Les deux pays s’accordent sur ses récentes évolutions et identifient les mêmes menaces globales, tout en préconisant l’approfondissement d’un cadre sécuritaire commun. Cela étant, même si ce constat est similaire, les deux pays ne perçoivent pas les menaces de la même façon et ne se fixent pas les mêmes priorités stratégiques. Ainsi, l’objectif français est de garantir la sécurité du système international pour préserver sa souveraineté nationale, en l’absence de menace militaire directe contre son territoire. A l’inverse, pour des raisons historiques, le livre blanc polonais insiste plus sur la nécessité d’as-surer la sécurité de ses frontières face à des menaces provenant de l’est et aux risques que représentent les conflits gelés de la région.
Au-delà de cette analyse comparée, il ressort des contacts entre la France et la Pologne qu’une méthodologie commu-ne serait souhaitable lors de la rédaction des futurs livres blancs. En effet, si la France a pris l’habitude de donner un caractère « opérationnel » à ses livres blancs avec comme suite une loi de programmation militaire, ce n’est pas le cas pour la Pologne qui reste à un niveau théorique.
Enfin, à la lumière des derniers événements, une attention toute particulière devra être partagée sur la stabilité du voisinage de l’Europe mais aussi plus globalement sur celle du système international. Plus généralement, dans un contexte de mondialisation, il est nécessaire que les Européens perçoivent la nécessité de lutter communément contre tous les facteurs d’instabilité internationale qui peuvent influer sur leur propre sécurité.
Notes de bas de page :
1. la Defense strategy of the Republic of Poland, publié en 2009, et la National security strategy of the Republic of Poland, datant de 2007. Il existait également plusieurs documents à caractère opérationnel, administratif et budgétaire comme le Development Programme of the Polish Armed Forces, fondé sur les Main Development Directions of the Polish Armed For-ces and their Readiness to Defend the Country, Detailed Directions for Restructuring and Modernizing the Armed Forces et les Council of Ministers’ Guidelines for Programming Defence Preparations of the Republic of Poland.
2. Coopération trilatérale et informelle entre l’Allemagne, la France et la Pologne, instaurée officiellement le 28 août 1991 à Weimar (Allemagne).
3. « Elles ont illustré les incertitudes et la complexité du paysage stratégique, ainsi que la difficulté de peser sur son évolu-tion », Livre Blanc de la Défense et de la sécurité nationale, France, 2013, p.28.
4. White book on national security of the Republic of Poland, p.110.
5. Livre Blanc de la Défense et de la sécurité nationale, France, 2013, p.30.
6. Traité international conclu le 1er juillet 1968 visant à réduire le risque que l’arme nucléaire se répande à travers le monde. Il a été signé par 189 pays, à l’exception de l’Inde, Israël, du Pakistan et de la Corée du Nord (cette dernière s’est retirée du TNP en 2003).
7. Notamment lorsque cette course à l’armement aboutit à un équilibre de forces précaire dans des régions où l’on assiste à une montée du nationalisme et à la résurgence de conflits gelés ou de contentieux géopolitiques.
8. Notamment le contrôle de leurs frontières, la protection de leur population et le maintien de l’ordre sur leur territoire.
9. Europe de l’est, Moyen-Orient, Afrique du nord.
10. Livre Blanc de la Défense et de la sécurité nationale, France, 2013, p. 41.
11. Il s’agissait à l’époque de la Communauté Européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), qui a évolué jusqu’à maintenant pour devenir l’Union européenne.
12. « The security of Poland to a large extent depends on the development of relations between Russia and the West », White book on national security of the Republic of Poland, p.126.
13. « The existence of the independant Polish state within its inviolable borders (state); freedom and security of citizens (citizens and society); sustainable development of the societal (nation’s intangible assets) and economic (nation’s material assets) potential with the constitutional emphasis on the national heritage and the protection of the environment », White book on national security of the Republic of Poland, p.11.
14. Livre Blanc de la Défense et de la sécurité nationale, France, 2013, p.13.
15. « Protéger le territoire national et les ressortissants français, et garantir la continuité des fonctions essentielles de la Na-tion ; garantir avec nos partenaires et alliés la sécurité de l’Europe et de l’espace nord-atlantique ; stabiliser avec nos parte-naires et alliés les approches de l’Europe ; participer à la stabilité du Proche-Orient et du Golfe Arabo-persique ; contribuer à la paix dans le monde », Livre Blanc de la Défense et de la sécurité nationale, France, 2013, p.47.
16. La Russie considère l’OTAN comme étant la menace numéro un à sa sécurité nationale : Security Council of the Russian Federation, National Security Strategy of the Russian Federation up to 2020, signed on May 12, 2009
17. « Today, it is difficult to foresee clearly how they will develop in the future. Will Russia maintain its policy aimed at streng-thening its position as a superpower, without taking into consideration others, especially neighbouring states, or will seek to develop at their expense? Or will it switch to cooperating on collective security? Nowadays, unfortunately the former scenario seems more probable, and this scenario is unfavourable for Poland », White book on national security of the Repu-blic of Poland, p.126.
18. Le livre blanc polonais identifie les phénomènes de crise économique et financière, les changements démographiques mon-diaux, les changements climatiques et la raréfaction de l’accès aux matières premières comme étant des menaces non-conventionnelles importantes.
19. Le nombre de troupes polonaises déployées dans des opérations extérieures s’élève à 1236 en février 2014, source http://www.operationspaix.net/144-etat-pologne.html, consulté le 31 mars 2014.